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實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，嚴(yán)格控制特大城市用地規(guī)模，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，就要合理統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各業(yè)各類(lèi)用地，優(yōu)先保障進(jìn)城人員住房、教育、醫(yī)療等民生項(xiàng)目的發(fā)展用地
日前，國(guó)土資源部公布了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要調(diào)整方案》，調(diào)減了北京、天津、上海等大城市的耕地保有量要求。有媒體說(shuō)，此舉將給“特大型城市增加建設(shè)用地供給提供了想象”；還有人解讀說(shuō)，大城市就應(yīng)該持續(xù)減少耕地。筆者認(rèn)為，對(duì)部分大城市耕地保有量要求的調(diào)減，和城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加與否，沒(méi)有必然關(guān)系。大城市應(yīng)當(dāng)也必須維持一定的耕地保有量，同時(shí)要遏制其建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的沖動(dòng)。這是我國(guó)實(shí)行的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的內(nèi)在要求。
總體看，此次調(diào)整將全國(guó)耕地保有量要求從18.05億畝增加到18.65億畝，各省區(qū)市有不同幅度調(diào)整，主要農(nóng)區(qū)的保有量要求有所增加?，F(xiàn)行土地總體規(guī)劃是以2005年的土地利用情況為基數(shù)的，要求的目標(biāo)時(shí)間是2020年。11年過(guò)去了，情況發(fā)生很大變化，人口在區(qū)域間出現(xiàn)顯著的流動(dòng)。對(duì)耕地保有量要求的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，正是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。調(diào)整既適應(yīng)了區(qū)域發(fā)展不平衡的需要，也兼顧了各地資源稟賦的差異。
實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，嚴(yán)格控制特大城市用地規(guī)模，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。與一些人的猜測(cè)相反，此次規(guī)劃調(diào)整的指導(dǎo)方針是，遏制建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張、防止大城市“攤大餅”式發(fā)展，城市土地利用要從增加增量轉(zhuǎn)為盤(pán)活存量。而劃定永久基本農(nóng)田、特殊保護(hù)耕地，有助于穩(wěn)定糧食產(chǎn)能；可以強(qiáng)化城市發(fā)展邊界約束，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；可以倒逼節(jié)約集約用地，緩解資源環(huán)境承載壓力。
毋庸諱言，目前一些城市規(guī)劃建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)耕地的重疊度較高，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象較突出。不少城市周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田，一些地方存在劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)的現(xiàn)象。對(duì)此，中央一直強(qiáng)調(diào)耕地紅線的重要性，要求不能隨意占用耕地尤其是永久基本農(nóng)田。
在土地利用總體規(guī)劃中，耕地保護(hù)指標(biāo)是一項(xiàng)約束性指標(biāo)。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。當(dāng)面對(duì)外地蔬菜調(diào)運(yùn)困難、本地菜價(jià)暴漲的尷尬處境時(shí)，人們才真正意識(shí)到都市農(nóng)業(yè)存在的必要性。近年來(lái)，隨著糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的建立，越來(lái)越多的大城市意識(shí)到，不能因?yàn)榇笫袌?chǎng)、大流通而忽視本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能因?yàn)楸容^效益低而放棄農(nóng)地農(nóng)用。
土地是一種有限資源，在一定程度上不可能增加，而且土地的利用會(huì)產(chǎn)生很大的外部效益。耕地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命根子，又是各地新增建設(shè)用地最主要的來(lái)源。某地塊是種糧還是建房？答案就在《土地管理法》中。法律規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。我國(guó)是人均耕地稀缺的國(guó)家，土地制度再怎么改，也不可能隨便讓耕地變成建設(shè)用地。而工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，必然要占一部分農(nóng)村土地。在此情況下，各類(lèi)用地主體首先要遵循土地規(guī)劃和用途管制。
新型城鎮(zhèn)化是追求質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，是以人為本的城鎮(zhèn)化。因此，保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，就要合理統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各業(yè)各類(lèi)用地，優(yōu)先保障進(jìn)城人員住房、教育、醫(yī)療等民生項(xiàng)目的發(fā)展用地。新增建設(shè)用地規(guī)模要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，以人定地、地隨人走，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。在對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整時(shí)，要以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，建設(shè)用地安排要避讓優(yōu)質(zhì)耕地林地。
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